DQZHAN訊：學英國做PPP 該怎么學？

近半年來，我國推動PPP(Public Private  Partnership，政府與社會資本合作)方面有著飛速發(fā)展，速度之快、力度之大、范圍之廣、影響之巨，堪為**。9月24日，國家財政部發(fā)布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，10月24日，李克強總理在國務院常務會議上，又要求積極推廣政府與社會資本合作模式(PPP模式)。這一系列表態(tài)，著實讓業(yè)界大大興奮。中央部委和地方推出的PPP普及培訓課程也方興未艾。

本文基于中外PPP實踐比較，為業(yè)界提供對PPP的基本認識，并提出相應的政策建議。

英國是怎么開始做PPP的

現(xiàn)代PPP起源于20世紀90年代的英國，而非特許經(jīng)營的發(fā)源地法國，這是一項業(yè)內(nèi)共識。為什么這么說呢?我們來看英國是在怎樣的情況下采用PPP的。

英國1990年完成國有公用事業(yè)私有化(Privatization,或稱市場化)改革后，社會私人資本已起到緩解政府財政壓力、提高行業(yè)效率的作用，但反對私有化的聲音始終存在。1990年之前，英國政府對民間參與公共建設的模式并不熱衷，雖政策明文規(guī)定可通過外包(Contracting  Out)、公私合資(Mixed  funding)和伙伴關系(Partnership)吸引民間參與公共建設，但又規(guī)定，任何民間參與的公共建設項目，必須要證明該項目在民間參與模式下的成本和效益要優(yōu)于傳統(tǒng)政府自辦的模式，這又為政府推行民間參與帶來障礙。

1992年，歐盟各國簽訂馬斯特里赫特條約(Treaty of  Maastricht)，英國在協(xié)議上承諾降低財政赤字以促進經(jīng)濟一體化。由此，在面對控制財政支出、改善基礎設施的雙重壓力下，英國政府這才開始積極考慮，如何采取政策，將民間資金引入公共建設。當時的內(nèi)閣大臣諾曼˙雷蒙(Norman  Lamount)在其官方報告**稱“任何民間出資且具有營運收益性的公共建設計劃都值得推動”，正式提出鼓勵公私部門合作的政策方向，期望刺激民間投資，使其也能成為政府層面運營的建設資金。

然而，多數(shù)政府部門及民間投資者對此仍然觀望。英國財政部迫于情勢，于1993年成立民間融資小組(Private Finance  Panel,PFP)，1994年又宣布，所有資本性投資項目均需要進行民間融資可行性的測試(Universal PFI  Testing)。民間融資小組于1995年11月出版系統(tǒng)性介紹PFI(Private Finance  Initiative,民間融資計劃)模式的手冊。至此，所謂PFI概念逐漸發(fā)展成熟，從過去注重“公共設施建設”逐步轉(zhuǎn)為強調(diào)“公共服務的提供”。

現(xiàn)在看來，這實際上是基礎設施投資領域的一次重大的理念飛躍。但英國以PFI模式建設的基礎設施項目并未馬上增多，還處于嘗試階段。1992年至1997年，國內(nèi)PFI項目總額約70億英鎊，單英法海峽隧道項目就占據(jù)35億英鎊。

直到1997年，托尼布萊爾領導的工黨上臺執(zhí)政，對相關法律制度進行一系列修訂調(diào)整，PFI模式才真正開始被廣泛應用。工黨政府要求各部門提出PFI項目清單，還專門對國民醫(yī)療系統(tǒng)(NHS)制定相關法律，使其能采用PFI模式;并修訂地方法規(guī)，使地方政府有推動PFI和簽約的資格。1997年7月《國家衛(wèi)生服務法案》頒布實施，使醫(yī)院成為可與民間機構(gòu)簽訂PFI協(xié)議的合格主體，同年12月，英國《地方政府契約法案》公布實施，地方政府獲得與民間機構(gòu)簽訂PFI協(xié)議的法定資格。

針對PFI制度本身，英國政府還委托馬爾科姆˙貝茨爵士對PFI進行**檢討，并于1997年6月提出包含29項建議的**版貝茨報告(Bates  Review)。根據(jù)該報告，英國政府當年9月設立協(xié)助專業(yè)主管部門、進行PFI研究的PFI推動小組(PFI  Taskforce);在1998年11月**版貝茨報告的考核和建議下，成立獨立的長久性的公私合資公司PUK(Partnership  UK，由中央政府部門與巴克萊銀行等合資組成，私人部門占51%，政府部門占49%)，在PFI執(zhí)行程序精簡化、招標成本的降低及案例經(jīng)驗的學習，從事長期系統(tǒng)性研究，并扮演提供政府政策建議的專業(yè)智庫角色。在地方層面，英格蘭和威爾士地方政府與民間合資成立了4Ps公司(Public  Private Partnership Programme)，輔導地方政府部門推動PFI項目并解決實際問題。

在相關法律法規(guī)逐步完善并建立完整的輔導機制的條件下，PFI模式在英國得到快速實施，英國政府也建立了完整的法律、政策、實施和監(jiān)督框架，迅速積累了大量案例經(jīng)驗和研究成果。其重大舉措包括，1996-2000年出臺PFI技術準則(PFI  Technote1-7，內(nèi)容涵蓋會計、采購、顧問、選擇、公共比較因子的確定、合同管理和設計品質(zhì)等)，2003年出臺PFI合同標準(第三版)，2004年8月英國財政部出臺《物超所值(Value  for  Money)評估指導》，2007年出臺PFI合同標準(第四版)。2000年，PFI模式形成的經(jīng)驗和理念，擴展到其他公共服務，促使英國政府成立政府采購局(OGC，Office  of Government Commerce)，形成了一整套有效的采購辦法和機制。

這些舉措結(jié)合以“物超所值”[Value for  Money，指基礎設施在全壽命周期內(nèi)能夠滿足用戶要求所投入的成本和獲得的服務質(zhì)量(或功能)的*優(yōu)組合]為核心理念的PFI實施機制，使私人資本明確看到了穩(wěn)定的政策和利益所在，極大地激發(fā)了私人資本進入英國基礎設施和公共服務市場的興趣，英國的PFI/PPP很快成為世界各國學習效法的標桿。

英國PPP的理念和執(zhí)行

英國推動PPP成功，有其偶然因素，但更是歷史必然。在理念層面，主要有兩方面認識轉(zhuǎn)變。

一是政府的執(zhí)政方式。20世紀七八十年代，新公共管理思想興起，認為要改善社會治理模式，提高政府對公共事務管理的績效，就應引入私人部門的市場力量和激勵、競爭和考核機制，甚至可將政府事務向市場私人部門外包，政府要向市場購買物品和服務。

1990年代的英國，處于新公共管理思潮的中心，甚至有人提出新公共財政管理(New Public Financial  Management,NPFM)的思想和舉措，要求政府用權責發(fā)生制記賬，并按照市場規(guī)則確定成本與價格，建立業(yè)績指標、預算授權、公共服務審計和公共項目全壽命周期內(nèi)的“物超所值”(Value  for Money,VfM)，建立負責任的政府(Acable Government)。

1997年，英國工黨上臺。布萊爾領導的工黨提出了所謂“第三條道路”，主張全社會共同參與國家事務的治理，而非撒切爾主義的完全私有化(Privatization)。在很多事情上，政府可同參與者談判、協(xié)商，一起找到解決問題的方式，而非任何問題都要動用國家行政力量。因此，建立公共和私人部門之間的合作，即PPP，與布萊爾的執(zhí)政理念一拍即合，也是工黨政府大力開展PFI的理論基礎。

其次是對基礎設施的認識。公共基建主要指基礎設施。傳統(tǒng)的認識，將基礎設施作為國家和社會的具體資產(chǎn)，而此時的英國理論界已將基礎設施與公共服務緊密結(jié)合，認為基礎設施的**目的是提供高效、上等的公共服務，而非提高國家GDP數(shù)字。這樣，基礎設施的所有環(huán)節(jié)——規(guī)劃、設計、建設、運營、維護和服務，都被整合起來。

建設基礎設施，不是要高大上，而是要讓其在生命周期內(nèi)提供真正的、持續(xù)的和有價值的服務。其服務的價值需要讓使用者感覺到。如果一項基礎設施不能提供令人滿意的服務，就是不值得建的。如果基礎設施的服務超過使用者或公共財政的支付能力，或同樣的支付水平能獲得更好的服務，其價值也要打折扣。所以，比較投入服務的資金與獲得服務的價值，是評判基礎設施的一個標準，這就是資金價值，即Value  for Money(VfM)，“物超所值”。這樣，提供基礎設施服務的一切工作都要緊緊圍繞“物超所值”來規(guī)劃、設計和實施。

在具體執(zhí)行層面，英國的PFI/PPP模式深刻地影響了歐美、亞太和拉美等國，這些國家建立了適合本國PPP的政策框架和實施要件，但關鍵要素和內(nèi)容仍與英國的PFI/PPP模式相仿或一致。

總體而言，英國的PFI/PPP模式的要點可概括為三個工作面和五個實施機制。

三個工作面是招商管理、風險管理和績效管理。招商管理主要指整個項目前期招商階段的管理，從項目設計、方案選擇到*后確定中標者，政府在招商階段就要確立“物超所值”的目標，這是整個項目成功的基石。風險管理是護佑PFI/PPP項目成功的關鍵環(huán)節(jié)，除了公私雙方形成風險分擔和責任分擔外，更重要的是要建立共同合作機制?？冃Ч芾戆ūO(jiān)測機制和支付機制，體現(xiàn)了PFI/PPP模式注重服務的理念，以及完整的事前、事中和事后監(jiān)管的原則。

1.以“物超所值”為核心的政策和實施機制

在項目前期，就要落實“物超所值”思想。其邏輯根源是，項目主要采用財政支付，財政來自賦稅;納稅人即為設施和服務的使用者和消費者，財政使用理應受社會嚴格監(jiān)督，力求做到將納稅人的錢用在“刀口”上，支付與服務對等。招商階段的“物超所值”主要做好四方面的工作：

一是訂立清楚的計劃目標：在做計劃之前，政府部門*高決策者必須要考量，對采購方案的期望是什么，希望達到怎樣的采購成果。

二是選擇合適的采購程序：PPP/PFI專案通常是各公共服務類型之中的重要計劃，采購過程關乎結(jié)果。例如：過程必須遵守相關法令規(guī)定，必須設計良好的競爭機制，以達到“物超所值”*佳化的采購程序。

三是選擇*佳競標計劃方案：主辦機關必須制定明確標準，據(jù)以篩選競標計劃書，在任何單獨協(xié)商及議約過程中，均應維持獲選標案的品質(zhì)。

四是進行采購過程中的動態(tài)檢討：整個采購過程中，均應適用這個原則。隨著采購過程深入，執(zhí)行單位對方案邊界的界定(scoping)及相關契約條件的構(gòu)想趨于成熟;若原先設定的條件有不適宜之處，應予以修正，選擇*適當?shù)姆绞竭_成采購目標。

這四個要點均有具體實施內(nèi)容與步驟。這里筆者重點描述公共部門因子比較(Public Sector Comparator，PSC)和產(chǎn)出標準(Output  Specification)的確立。支付機制(Payment Mechanism)、風險分擔(Risk  Allocation)和合作機制(Partnership)的基本原則和框架也在這個階段形成。

公共部門因子比較(Public Sector Comparator, PSC)

基礎設施的建設運營和后續(xù)服務相當復雜，牽涉諸多方面。政府在推行PFI/PPP模式時，首先要研究判斷，項目是否應采用PFI/PPP模式。常用的方法指標，就是對該項目設立一個公共部門比較因子，一般將比較因子設定為全壽命周期內(nèi)全部成本對項目實施當期的折現(xiàn)值。如果傳統(tǒng)的完全政府財政投資模式下的總成本折現(xiàn)值，比PFI/PPP模式下的折現(xiàn)值大，那就按照傳統(tǒng)模式操作;反之，該項目就適用PFI/PPP模式。當然，實踐中PSC的設定更加復雜和精妙。公共部門因子的比較，可避免一些不適合PFI/PPP的項目硬性采用這一模式。它是確定PPP/PFI適用范圍的操作辦法，也劃定了政府和市場的邊界，即在市場不能發(fā)揮效率的地方，是不能做PFI/PPP的。

2.風險管理

風險管理包括風險分擔和合作機制。在契約中，明確政府與私營部門雙方應承擔的風險，并建立合作協(xié)商的組織或機制，分配因承擔不同風險而獲得的不同收益，同時就可能出現(xiàn)的問題和爭端設立事先的內(nèi)部解決機制。

風險分擔指的是，設施建成后需長期運營。在基礎設施全壽命周期內(nèi)(正常使用和維護，大約需30-50年，甚至更長)，出現(xiàn)各種的風險非常正常。由于基礎設施是資金、技術和管理密集的載體，企業(yè)的專業(yè)力量能化解風險，而政府往往無能為力;相反，土地、動拆遷、規(guī)劃和政策的風險，多數(shù)會超出市場能化解的能力范圍。化解各類風險的能力，往往決定PFI/PPP項目*終成本的高低。

所以，在PPP項目實踐中，首先要對風險進行正確的識別、分析與評估，然后進行合理分擔。政府如果把所有風險轉(zhuǎn)移給企業(yè)，會超出企業(yè)能化解的范圍，企業(yè)相應也會把成本抬高。實踐中，大量風險是與責任結(jié)合的。所以，責任按專業(yè)分工、風險按能力分擔，是PPP項目風險管理的黃金原則，在PPP項目契約中，需對此加以明確具體的規(guī)定。

PPP項目與其他私人參與模式一樣，建立公私合作機制十分重要。公私合作機制，是一種基于平等交易和共同目標的合作。對雙方均不能承擔的風險，建立一個開放合作框架，共同協(xié)商克服困難。合作框架包括：在合同上約定明確雙方承擔的職權;專門簽訂合作協(xié)議，建立有效的合作機制;公開經(jīng)營賬戶;設立專門的合作關系管理團隊等。有了合作機制，項目如果遇到法律、政策和合同的變更，雙方會進入合作、商談甚至重啟談判的通道，相應問題會得到有效解決。

3.績效管理

PFI/PPP的績效監(jiān)管主要由兩項制度完成，即績效監(jiān)控和支付機制。作為對PFI/PPP項目“物超所值”的閉環(huán)，績效管理的原則、內(nèi)容和方式也要在招商階段確立。其中，*重要的是確立產(chǎn)出標準(Output  Specification)。

產(chǎn)出標準是績效監(jiān)控和支出機制的依據(jù)。它指PPP投資商、運營商*終需要向政府購買方和消費者提供的服務成果，是從基礎設施轉(zhuǎn)向公共服務的重要一環(huán)。政府部門必須仔細考慮自己要求的服務的質(zhì)量，以及長期提供服務的所需成本。

產(chǎn)出標準在招商階段前期就要確立。這對政府能力確實是一項挑戰(zhàn)，也是項目成敗、能否找到合適的合作者的關鍵。政府不僅需要想明白自己到底要什么，是設施還是服務，還要弄清楚市場到底有無能力提供所需服務(如果市場不能提供，只能政府自己提供)。所以，產(chǎn)出標準一般需要滿足SMART原則，即明確(Specified，標準要明確)、可測量(Measurable，服務的成果可測量)、可獲得(Achievable，企業(yè)能提供)、務實(Realistic，企業(yè)可以做到)、及時(Timely，政府可以定期及時檢查)。政府在三公原則下，也可邀請企業(yè)共同參與市場企業(yè)確定產(chǎn)出標準。

績效監(jiān)測(Performance  Monitoring)依照產(chǎn)出標準而實施。績效監(jiān)測主要是圍繞服務的可得性(Availability)進行的。由政府部門提出服務的可得性要求，在實施過程中對服務可得性進行監(jiān)測，*后由政府部門根據(jù)服務可得性完成狀況進行支付。

績效監(jiān)測一般由政府或政府委托專業(yè)第三方實施。公私雙方在招商談判的過程中就要約定績效監(jiān)測的制度，包括監(jiān)測的主體、內(nèi)容、方式、頻率和費用等，并在合同中加以明確。英國在PFI項目中，將績效指標量化為具體分值，稱為績效分值(Performance  Points)。分值的確定也有科學周詳?shù)目剂?。承包商提供服務并達標，會獲得績效得分;而如果未提供服務(unavailability)  或提供服務未達標(substandard)就會扣分。對承包商而言，扣分意味著收益損失。承包商需要及時改正，否則，政府會通過棘輪機制對承包商進行層層加罰和扣分。

支付機制也依照產(chǎn)出標準實施。它是PFI/PPP項目*鮮明的特征之一，是確保項目操作風險向服務的提供者進行成功轉(zhuǎn)移的關鍵要素，也是PFI/PPP合同*重要的部分。

支付機制是一種經(jīng)過正式商定的支付程序，即通過這種程序，對所提供的服務進行支付，并將支付與服務的績效水平聯(lián)系起來。支付機制既提供了一種績效激勵方式，也是對有失水準進行懲罰的基礎。因此，支付機制是績效監(jiān)管和績效監(jiān)測的“雙保險”。

支付機制秉承“先服務，后支付”或“無服務，不付費”的基本原則，將各類服務指標綜合形成單價(Unitary  Charge)，政府按單價支付。支付機制必須使政府部門有能力支付服務費用，其中扣款等關鍵要素的設計，必須符合市場狀況，能讓承包商接受。支付機制的執(zhí)行，具有很強的時間要求，在投標階段須包含在招商文件中，因為支付時間對承包商的財務成本有重要影響。

定價結(jié)構(gòu)(Pricing  structure)是支付機制非常重要的環(huán)節(jié)，是付費方式的組合，主要分為三大類：固定價格、服務流量與可變價格，以及混合價格。在操作中，有恒定價格、成本價格、固定價格、預定固定價格、邊際價格、邊際績效價格、帶有和不帶有*高價格的目標成本等八種價格機制可用，而非一種定價機制包打天下。

*后，支付機制必須與績效考核指標緊密聯(lián)系。在合作機制中，如變更控制、爭端解決、合同終止、公開會計賬戶與合作績效監(jiān)控等，也會發(fā)揮重要作用。

4.PPP推進部門

英國政令與法令是統(tǒng)一的。盡管如此，在推行PFI/PPP模式的過程中，仍遇到種種不適應甚至阻力。為讓中央和地方政府對公私合作項目有更深入的理解，英國在財政部牽頭下，建立了政府的咨詢單位Partnership  UK。它是來自中央層面的半官方、半民間的工作機構(gòu)。作為獨立的研究機構(gòu)，它還為政府出臺公私合作相關政策提供服務，參與具體項目的方案和機制設計，協(xié)調(diào)政府和社會資本的利益訴求，并為實踐者、學習者提供案例分析，積累經(jīng)驗。

其他國家和地區(qū)推進公私合作制度，也采取了類似做法。日本自民黨1998年組成了公私合作推動研究會，積極展開公私合作立法工作;公私合作正式被確定為民間參與公共建設的法定模式后，首相府還成立了公私合作推動委員會，專門負責制定公私合作的基本方針與相關規(guī)范，并擔任反映民間意見的窗口，于必要時向首相或相關行政首長提出制度改革建言。

5.PPP審計評估部門

英國PPP/PFI的推行過程是開放的，形成了一系列評估、審計、反思、評議的制度和機制。*有名的是國家審計署NAO(National Audit  Office，主要對政府財政支付的項目進行審計)，每年會對PPP/PFI項目進行不定期審計，并公布審計報告。英國議會(the  Parliament)會階段性對PPP/PFI項目實施情況做整體性的評估，并提出建議，以此作為后續(xù)政策的基礎。一些智庫、大學和咨詢機構(gòu)，會開展大量PPP/PFI項目及相關體制機制的研究，如英國的公共政策研究所(Institute  of Public Policy Research，IPPR)，倫敦大學學院和畢馬威、德勤等。

各種媒體和民間智庫對PPP/PFI的評論更不計其數(shù)，英國政府也允許對PPP/PFI進行強烈批評的聲音。這為PPP/PFI的健康持續(xù)帶來莫大的好處。

英國PPP的成效

總體看，英國PPP/PFI取得的成效相當令人滿意。成效來自兩方面：一是基礎設施和公共服務的質(zhì)量總體提高，帶動了相應的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型;二是加速英國政府治理現(xiàn)代化的進程。

先說擴大利用社會民間資本、提高基礎設施和公共服務方面的成效。自重啟推行和擴大PPP/PFI模式以來，英國歷經(jīng)布萊爾、布朗和卡梅倫三任首相。英國財政部和國家審計署先后3次對PPP/PFI實施效果進行評判。英國財政部在2003年7月發(fā)表的《PFI：應對投資挑戰(zhàn)》報告中，對451個PFI項目的實施結(jié)果的判斷是：有88%的PFI項目能滿足工期甚至有提前，而70%的非PFI項目工期拖后，73%的非PFI項目超出預算;與傳統(tǒng)采購方式相比，PFI項目在選擇商業(yè)部門的投資商以及之后的合同談判所花時間比較長，造成工程從開始招標到*后運營之間的時間較長，平均22個月左右;被調(diào)查客戶中，超過3/4報告認為PFI項目的運營績效要優(yōu)于預期?？傮w而言，PFI項目可節(jié)約的總投資平均達到20%左右，即能使“物超所值”有較多增長。

2006年3月，英國財政部在題為《PFI：強化長期合作關系》的報告中稱，超過500個PFI項目中，96%的公共部門業(yè)主反映良好，其中89%履行了合同甚至更加**，83%的合同**反映了服務要求;激勵機制設計達到了良好效果，在扣罰收入之后，幾乎所有的項目服務良好，76%項目達到優(yōu)良和**。

2011年4月英國國家審計署發(fā)表報告《PFI和其他項目的教訓》，宣稱私人融資或PFI已成為英國中央和地方政府采購基礎設施的主導方法。截至這份報告公布，英國已有約700個PFI合同，其中超過500個項目的資本總計達到500億英鎊，合約期一般至25年至30年不等。國家審計署還預計，未來25年英國還要增加總計約2000億英鎊(兩萬億人民幣)的PFI合同。

再看PPP在完善英國現(xiàn)代化政府采購和治理機制方面取得的成效。政府治理的現(xiàn)代化理念，催生并完善了英國的PFI/PPP模式。PFI/PPP又反過來促進了英國政府現(xiàn)代化治理的進程。

英國PFI實踐中形成的理念、機制和方法很快影響了英國的政府采購方式。英國政府于1999年7月成立了政府商務辦公室(Office of  Government Commerce，OGC)，其成立目的是在整個政府部門推動政府治理現(xiàn)代化改革。OGC內(nèi)部設立了民間融資部(Private Finance  Unit，PFU)，專門負責為公共機關制定和推進PFI政策。針對政府公共采購，OGC出臺了一系列政策、制度和機制、研究報告等，深刻改變了政府公共治理的方式，重要標志之一是建立了公共服務協(xié)議制度(Public  Service Agreement，PSA，為地方政府與中央政府簽訂的協(xié)議，規(guī)定公共服務的具體目標)。同時，長期預算規(guī)劃制度也被引入英國財政體系。

國內(nèi)外PPP的對比

隨著國內(nèi)PPP熱潮興起，業(yè)界有種普遍認知，即BOT(建設-運營-移交)和特許經(jīng)營本身是PPP的模式之一，有的甚至堅持認為，只要有私人資本參與都可認為是PPP，如BT(建設、移交)和私有化。

但對比現(xiàn)代PPP的起源和英國推行PPP的背景、理念和做法，就會發(fā)現(xiàn)國內(nèi)所稱“泛PPP”與真正的PPP有很大差別?？梢哉f，“私有化”不是PPP。私有化是英國撒切爾保守黨政府推行的政策，是將政府公共服務的責任向市場盡可能轉(zhuǎn)移;而PPP是布萊爾工黨政府推行的政府向市場采購公共服務的方式。兩者有較大不同。

那么，如果把我國的“泛PPP”也歸為所謂廣義PPP，那么擁有大量實踐經(jīng)驗和案例的我國PPP，在國際上處于何種階段和發(fā)展水平?

2008年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(UNECE)發(fā)表的“促進PPP良好治理指南”指出，世界上PPP已經(jīng)歷三個發(fā)展階段，大部分發(fā)展中國家和中等發(fā)達國家處于**階段，而法國、德國等西歐國家及美國和日本等處于**階段，僅有少數(shù)國家處于第三階段，如愛爾蘭、澳大利亞、英國。全球PPP市場成熟度曲線如上圖。

按照UNECE的判斷，這三個階段的各自特征是：

處于**階段的國家，已確立PPP政策框架，開始檢驗配套相關法律的可行性，已著手提出基本概念如VfM(物超所值)和PSC(公共部門比較因子)，并從早期交易案例中推廣經(jīng)驗教訓，PPP已在該國逐步確立一定市場地位;

處于**階段的國家，在**階段基礎上啟動新一輪立法改革，建立專門的PPP部門，優(yōu)化PPP模式，不斷培育潛在的PPP市場，擴展PPP項目產(chǎn)生的渠道，擴大項目的范圍，并進一步撬動和擴大資金來源;

處于第三階段的國家，已建立邊界清晰的綜合性“體系”，消除各類法律障礙，優(yōu)化并復制PPP模式，有更復雜的風險分擔機制，有保證的現(xiàn)金流覆蓋服務成本，并已獲得長期的政治上的認同，有全方位的資金來源，形成繁榮的基礎設施投資市場，養(yǎng)老金和私募股權(PE)都愿意投入PPP項目，PPP經(jīng)驗推廣至訓練有素的公共服務部門。

對比可知，我國PPP實踐水平處于較低階段，與國外先進水平存在不小差距。這是中國同行要虛心學習，努力改進的地方。現(xiàn)在不是妄稱“中國特色的PPP”的時候。

國內(nèi)已有這么多所謂PPP項目(按照大岳咨詢公司的說法，大概有七八千個案例)，為何還處于較低水平?原因很簡單，過去的BOT、特許經(jīng)營并非真正的PPP。真正的PPP扎根于現(xiàn)代化的政府治理理念，扎根于從重建設到重運營和重服務的思想飛躍，也源于企業(yè)提供公共服務、承擔風險的能力大幅提高。對比之下，我國的PPP在思想理念上還需要提升，實踐基礎還需要大力夯實。

我國的PPP大致也可分為三階段。**階段以BOT模式為主，1985年廣東深圳沙角B電廠項目拉開了我國BOT實踐的序幕，之后廣西來賓B電廠等一批有影響的項目迅速開發(fā)。該階段主要以融資為目的，為政府加快城市基礎設施建設、償還歷史欠賬，彌補資金的不足。所以，以設施建成為目標，較少考慮達成運營和服務目標。更有甚者，BOT模式異化發(fā)展成為BT模式(建設-移交)，本質(zhì)是施工企業(yè)帶資建設，沒有運營服務，*后大量地方政府違約欠債，相關企業(yè)虧損嚴重，財政部緊急叫停。所以，BOT與BT模式，沒有現(xiàn)代PPP倡導的“物有所值”理念及招商管理機制，更沒有服務監(jiān)測和支付機制等約束雙方的手段，造成公共服務質(zhì)量和效率損失，甚至發(fā)生承包商觸犯法律等事件。

**階段的標志是2004年建設部126號文倡導的“特許經(jīng)營”。此后，大量基礎設施和公共服務通過特許經(jīng)營方式，由私人部門提供。BOT成為其主要實現(xiàn)方式。從大量實踐看，特許經(jīng)營往往被政府用來向企業(yè)轉(zhuǎn)移自己應承擔的責任和風險。項目前期沒有嚴格專業(yè)的方案設計、明確標準、分擔風險、招標談判等PPP必要過程，*后政府往往在錯誤項目中選擇錯誤的“合作者”。

對特許經(jīng)營項目，政府在具體事項上并無明確支持，也缺乏有效合作，實踐中更沒有合理分擔風險的說法;缺少可付諸實施的定價和調(diào)價機制;企業(yè)自覺和不自覺承擔大量風險，風險溢價向經(jīng)營成本轉(zhuǎn)嫁，*后導致公共服務質(zhì)量和效率受損：一方面，企業(yè)經(jīng)營成本居高不下;另一方面，公眾難以承受“市場化”的公共服務價格。社會對基礎設施和市政公用事業(yè)“市場化”的詬病不斷，政府相應政策只好搖擺不定。所以，這樣的特許經(jīng)營，也不是真正意義上的PPP。

第三階段是目前我國中央政府推行的PPP標準化、規(guī)范化時代。從上述全球PPP市場成熟度曲線和階段特征分析，我國正在處于從PPP**階段向**階段過渡的“蛙跳”時期。這一過程或許需要五年左右。

國內(nèi)PPP的政策導向

中央大力推廣PPP模式，對我國基礎設施和公用事業(yè)的發(fā)展影響深遠。

黨的十八屆三中全會提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?，F(xiàn)代化的國家治理體系和治理能力，特征在于政府與社會對公共生活共同治理。政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉招驼⒗檬袌龅募罟芾頇C制以及私人部門的能力，投入公共事務的治理和公共服務的提供。政府、企業(yè)和公眾三方需要對此共同參與，而非政府“主唱”、企業(yè)“陪唱”和公眾“不唱”。

真正的PPP是強調(diào)政府與企業(yè)間合作，形成在公眾監(jiān)督下“物超所值”的機制。不僅符合基礎設施和公共服務供應需穩(wěn)定、持續(xù)、高效和精細的基本規(guī)律，更與我國建設現(xiàn)代化的國家治理體系的目標高度相符，還是實現(xiàn)這一目標非常關鍵的載體。

再看前不久財政部出臺的《關于推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式有關問題的通知》(簡稱76號文)。其中強調(diào)，PPP“是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革”，  并要求“平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，有利于簡政放權，更好地實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，弘揚契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國家治理理念”。現(xiàn)代國家治理的基石是市場經(jīng)濟體系和現(xiàn)代財政制度，76號文闡明了PPP是“深化財稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容”,并指出“現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預算平衡機制、實行中期財政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負債狀況的綜合財務報告等”。76號文直接指出PPP“實質(zhì)是政府購買服務，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強化中長期財政規(guī)劃”。從76號文對PPP意義的表述中，可清楚看出其吸收了英國PPP/PFI的制度精髓，即新公共管理的理念、政府治理的現(xiàn)代化、新型政府采購制度和長期預算和財政規(guī)劃制度。

在PPP具體實施機制方面，76號文吸收英國PPP/PFI模式的內(nèi)容更多。其中包括“扎實做好項目前期論證工作”、“積極借鑒物有所值評價理念和方法，對擬采用政府和社會資本合作模式的項目進行篩選，必要時可委托專業(yè)機構(gòu)進行項目評估論證”，這正是英國PPP/PFI招商階段*重要的工作。并在“評估論證時，要與傳統(tǒng)政府采購模式進行比較分析，確保從項目全生命周期看，采用政府和社會資本合作模式后能夠提高服務質(zhì)量和運營效率，或者降低項目成本”，這類似于英國采用公共部門比較因子的方法。在項目評估時“要綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、產(chǎn)出標準、關鍵績效指標、支付方式、融資方案和所需要的財政補貼等要素，平衡好項目財務效益和社會效益，確保實現(xiàn)激勵相容”，這也正是英國PPP/PFI模式，在招商階段要明確的風險分擔、服務產(chǎn)出標準、支付機制和基于激勵的棘輪機制。*后，在加強能力方面，要推動“設立專門機構(gòu)”，“履行政府和社會資本合作政策制訂、項目儲備、業(yè)務指導、項目評估、信息管理、宣傳培訓等職責，強化組織保障”，這實際也是英國推行PPP/PFI早期采用的基本經(jīng)驗和做法。所以，76號文里根本的政策含義，是借鑒英國等PPP先進國家的經(jīng)驗，建立現(xiàn)代PPP制度，推動我國現(xiàn)代化治理的變革，而不是重走低層次的BOT和特許經(jīng)營的老路。

可見，目前中央緊鑼密鼓推進PPP，其深層次意圖是以此倒逼地方政府加快治理方式改革和自身能力建設。由于基礎設施是我國新城鎮(zhèn)化建設的主要內(nèi)容，PPP的應用還有助于擺脫傳統(tǒng)粗放的路徑依賴，使基礎設施產(chǎn)業(yè)駛?cè)爰夹g**、管理**和機制**的快車道，新型城鎮(zhèn)化倡導的“以人為本”的普遍公共服務也有了實現(xiàn)途徑。

另外，PPP也是刺激基礎設施和公用事業(yè)領域的國有企業(yè)和地方城投公司加快深化改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展的有效措施，使這些企業(yè)迅速成長為有強大專業(yè)能力和高度社會責任的市場主體。PPP在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等設施，舊區(qū)改造等大部分社會公共服務領域有很大發(fā)揮空間，在激發(fā)各類社會資本的市場活力、創(chuàng)造社會財富、促進相關領域金融體制改革方面也有難以替代的作用。

完善我國PPP實踐的建議

*后，談談現(xiàn)階段完善和提高我國PPP實踐的措施建議。

在增強我國PPP的硬實力方面， 建立利用PPP的契機，加快深化國有企業(yè)改革。

從世界范圍看，各國國有企業(yè)的主要業(yè)務集中在基礎設施和市政公用事業(yè)領域。承擔中國各地基礎設施建設運營和服務的主要力量，是大量當?shù)貒衅髽I(yè)。雖然市政公用行業(yè)市場化改革一直進行，但大量基礎設施和公用事業(yè)領域的國有企業(yè)，其業(yè)務范圍仍在當?shù)?。盡管有相當數(shù)量的民營企業(yè)活躍于市政基礎設施的投資和運營市場，但總量還是不足。面對國內(nèi)巨大的基礎設施市場需求，廣大基礎設施建設運營領域的國有企業(yè)，包括轉(zhuǎn)型的地方城投公司，將是中國PPP市場的中堅力量。

除重塑基礎設施投資、設計和建設以外，PPP項目的核心是基于基礎設施資產(chǎn)管理和資產(chǎn)運營的公共服務，在我看來，這是廣大市政建設和運營的國有企業(yè)擅長的領域。這些企業(yè)積累了長期經(jīng)驗，有著豐富技術、人才和管理儲備，近幾年剛成長崛起的民營企業(yè)，在這方面是望塵莫及的。

一方面，要深化這些公司的市場化、專業(yè)化的改革，真正提高經(jīng)營服務的實力;另一方面要釋放這些企業(yè)的市場活力，在保障當?shù)胤盏幕A上，消除觀念和體制機制的障礙，鼓勵其走出當?shù)厥袌?，參與國內(nèi)PPP市場競爭。對債務負擔較輕、經(jīng)營業(yè)績良好的地方城投公司，可鼓勵其轉(zhuǎn)型為PPP專業(yè)投資公司，進入具有更多機遇和挑戰(zhàn)的國內(nèi)大市場。

在增強中國PPP軟實力方面，主要有三點建議：

一是加快我國PPP及基礎設施和公共服務領域的研究，形成PPP產(chǎn)學研一體化的智庫體系。一些PPP比較發(fā)達的國家，均對基礎設施和公共服務領域的研究相當重視，擁有豐富的研究成果和一大批有影響的智庫機構(gòu)和學者。一些國際組織和金融機構(gòu)，如聯(lián)合國、世界銀行、經(jīng)合組織、亞洲開發(fā)銀行，歐洲復興銀行等，長期將基礎設施和公共服務列為重點研究關注領域，為相關業(yè)務提供智力支撐。

我國學術界對這些領域的關注較少，研究成果也較單薄。建議鼓勵高校與科研院所將PPP及基礎設施和公共服務領域列為研究教學重點，內(nèi)容可包括公共治理、政府采購與PPP體制機制、行業(yè)公共政策和產(chǎn)業(yè)競爭戰(zhàn)略等方面，為我國PPP的實踐實現(xiàn)跨越提供強大的智力支持。

二是完善中央和地方的PPP政策體制框架。政策體制框架主要指政府層面各相關部門的職責和作用，包括政策研究制定、響應實施和評估反饋。英國PFI和公用事業(yè)市場化改革的成功經(jīng)驗顯示，政策的制定、實施和評估部門應該分立，這也是公共政策的基本規(guī)律。

建議在發(fā)改委牽頭立法和財政部牽頭建立PPP專業(yè)機構(gòu)之外，盡快確立完善我國的PPP政策體制框架，使各專業(yè)部門、國家和地方審計部門、各級人大政協(xié)及相關專業(yè)機構(gòu)分別在在政策實施、績效評估與監(jiān)管、政策反饋與評議方面發(fā)揮作用。

三是建立我國PPP咨詢服務的市場體系。PPP需要一大批高質(zhì)量的建筑設計、技術咨詢、財務會計、法律事務、金融服務和專業(yè)管理方面的咨詢服務企業(yè)。以建筑設計行業(yè)為例，傳統(tǒng)采購方式中不計成本、片面追求高大上的做法，與追求“物超所值”的PPP相矛盾，這就要求建筑設計行業(yè)轉(zhuǎn)變觀念，將全壽命周期的成本和經(jīng)濟收益、社會效益和服務效益綜合考慮，將設計做到精細化、精準化和整體化。

目前我國境內(nèi)從事PPP項目咨詢的專業(yè)公司數(shù)量少，專業(yè)水準普遍不高，行業(yè)規(guī)范也未建立。境外的PPP咨詢公司和相關的法律與金融服務機構(gòu)已在全球PPP市場積累了豐富的經(jīng)驗和扎實的知識儲備，有些長期在中國的相近領域承接業(yè)務。在大力培育本土PPP專業(yè)咨詢公司的同時，建議適度引進利用境外機構(gòu)，以加快提升我國PPP實踐水平。另外，要完善PPP咨詢行業(yè)的管理制度，就要求在從業(yè)者遵守基本職業(yè)操守的同時，對具體的PPP項目咨詢要做到獨立、公正和科學。對一些失敗的PPP項目，也要追究相關咨詢機構(gòu)的責任。

*后，我國在PPP實踐過程中，也要充分認識到PPP本身先天存在的不足，并加以修正。英國在近20年實踐中，PPP/PFI本身也暴露出一些問題，例如前期交易采購招商階段耗時長、成本高，合同簽訂后遇到政策、規(guī)劃調(diào)整后很難變更，PPP經(jīng)營者債務和回報不透明，政府也存在向私人部門不合理轉(zhuǎn)嫁風險的情況，私人部門借機要價并獲得高額補貼等。

英國財政部2012年底發(fā)表了《PPP的新途徑》的報告，認識到上述問題，并提出采用名為“PF2模式”的政策建議。在PF2模式中，項目的投資資本結(jié)構(gòu)中，政府擁有少部分股權，項目公司有更多融資來源(包括公共資金)，公共/私人部門同股同利;由于政府直接參與，使項目公司的經(jīng)營更透明，并要求公布年報和收益，使政企雙方更合理地分擔風險，政府也會主動減少政策法律變更，提高決策的長期穩(wěn)定性。鑒于英國PPP實踐中的經(jīng)驗和教訓，建議我國在推廣PPP進程中，直接過渡到PF2模式，在項目結(jié)構(gòu)中政府資本(包括地方城投公司的國有資本)做小股東，民營資本做大股東，完善PPP項目經(jīng)營透明、保障服務的機制，做到合理風險分擔，利益共享，并且可以將社保、保險等社會公共資金作為PPP項目的融資來源。